近年来，我国珠三角、长三角地区不断推进工业园区升级改造。其中，广东省佛山市顺德区从2018年启动这项工作，今年已基本完成，当地的村级工业园将退出历史舞台；江苏省江阴市今年5月制定了工业园区升级改造三年行动计划。工业园区升级改造，有来自外部推力作用的结果，更重要的是有来自突破发展空间制约的内生动力。工业园区升级改造涉及面广、政策性强，其核心问题之一是土地资源的整合，因涉及调整的利益关系复杂，有待进一步研究解决。

工业园区的土地利用现状

所谓工业园区，是指国家或地方根据自身经济发展的内在要求，划出的一块特定区域，在进行统一的水、电、气、路、通信网络等基础设施建设后，通过招商引资将各类相关企业集中在一起进行生产而形成的分工协作生产区。在城市规划上，它是与生活居住区、行政办公区、生态休闲区、农田保护区等概念并列的一种功能分区。

工业园区有多种类型，包括国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、综合保税区、出口加工区等。国外较早建立的美国加利福尼亚州的硅谷、新加坡的裕廊工业园，以及国内较早设立的深圳蛇口工业园、北京中关村工业园、苏州新加坡工业园，都属于最早的工业园区，也对地方经济社会发展作出了巨大贡献。但20世纪80年代初，一些地区通过兴办乡镇企业形成的“村村冒烟、处处点灯”的工业集中区，占地多、布局散、功能交叉、形态不规整，已难以发挥工业园区应有的作用，影响了城乡一体化健康发展。

设立工业园区是经济建设功能分区的要求。相关企业布局在同一区域，可以大大减少包括企业运输、人员流动造成的成本浪费，提高生产效率。从企业入驻要求来讲，从选址、建厂落地到投产，不管企业大小，一般都要经过征地、拆迁、项目审批等过程，建厂成本高，各种报建手续时间跨度大。而根据国务院研究室宏观经济司统计，通过产业集群，一个布局合理的工业园区可以节约城市工业用地10%~20%，工业管网减少10%~20%，交通运输线缩短20%~40%。有专家估算，通过创建生态工业示范园，人均工业增加值可增加27％，地均工业增加值可增加20％。

按照2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和的目标，我国“十四五”规划提出，到2025年全国制造业碳排放总量要下降18%。目前，我国工业园区碳排放总量在全国碳排放总量中占到了31％，因此，工业园区土地资源整合，对制造业碳减排（放）工作也可以起到事半功倍的效果。

工业园区升级改造面临的问题及解决思路

规模大小问题。工业用地布局现状在历史发展过程中形成。有的乡镇发展快，占用的土地多；有的发展慢，占用的土地少。在重新划定工业园区时，各乡镇都希望工业园区多划一点，面积划得大一点。但是，总量控制不允许。一是以土地产出水平测算，产出水平高的工业园区划大一点，就意味着产出水平低的就只能划小一点；二是以拆迁力度测算，拆迁力度大的可以划多一点，反之只能划少一点；三是实行“人地挂钩”，以人均占用空间计算，人均占地多的工业园区划小一点，人均占地小的工业园区可以适当划多一点。

资金平衡问题。在工业园区升级改造中，空间腾退需要大量资金，且回收周期长。这个问题只能用发展的办法予以解决，只有把“蛋糕”做大，通过税收返还、园区无形资产出售等办法解决资金长期平衡问题。对于启动资金的筹措，除了项目自身融资外，主要依靠“工改商”“工改住”收取土地出让金予以解决，而具体到某个特定乡镇不能平衡时，则需要在全市范围内平衡解决。

“拆迁难”问题。与园区建设初期土地取得成本相比，目前工业用地二级市场转让价格已大幅上涨。有的企业并不进行生产，而是通过出租土地“以地生财”，占有大量土地。对此，要采取税收、环保、安检、消防等联合执法手段，倒逼低效用地退出。

农用地利用问题。新修订的《土地管理法》第十八条提出，在全国划定生态、农业、城镇空间，同时确定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线。在三条控制线范围内，各地对工业园区划出了相应的发展备用区、提升改造区、有序腾退区等三个区域。今后，新上工业项目原则上优先布局在发展备用区。但是，发展备用区内还存在很多农用地，有批而未供的土地、一般农田、村庄拆除后的农用地、企业内部长期空闲的土地等，有的可以直接使用，有的需要完善征地手续后才能使用，有的则可以与园区外批而未供的土地进行置换。

工业园区升级改造模式与整合路径建议

在工业园区升级改造中，按改造后的用途划分，可以分为“工改工”“工改商”“工改居”等模式；按改造主体划分，可以分为政府主导、市场主导、企业自主、集体土地入市等模式；按土地收储资金支付方式划分，可以分为挂账收储、一次性收购、以地入股等模式；按产业主导方向划分，可以分为产业主导、地产主导、产业加地产主导等多种模式。

目前，各地总结出的模式主要为政府挂账收储模式、政府直接征收模式、政府生态修复模式、企业长租自管模式、政府统租统管模式、企业自主改造模式、镇村联合开发模式、国有集体混合开发模式等。无论选择哪种模式，都需要地方政府研究制定土地供应政策、地价政策、不动产登记政策、税收政策、财政奖励补贴政策和产业导入政策等相应的配套政策。其中，在土地利用方面，要明确改造后自持物业、可销售物业、出让金返回的比例；在土地权属管理方面，要协调相关利害关系人，提前做好抵押、查封的解除工作；在产业准入方面，要对入园企业资格、产出要求、行业门类、经营业态作出相应规定。

根据布局规划划定升级改造范围。要确定改造区类型，明确“工改工”“工改商”“工改居”等改造方向，开展改造区内的土地利用状况、土地权属状况、土地审批状况、地上建构筑物状况调查。

测算升级改造成本和预期收益。成本主要包括拆迁补偿成本、征地补偿成本、基础设施建设改造成本及其他补偿成本。收益主要包括土地出让金收益、改造后新引进项目税收收益（以六年为期）、工改农项目政策补助收益等。

编制升级改造项目实施方案。要明确政府主体、原权利人主体、市场主体等改造主体和改造方式，改造主体和被改造对象要签订改造协议，完善办理供地手续前的各项前期基础审批手续。

完成升级改造单元的土地使用权配置。针对升级改造区内的具体改造单元，要办理规划选址、农转用报批、出具规划条件，办理土地出让、土地转让、集体土地入市等土地使用权供应手续，为土地资源整合后的项目导入提供用地保障。