随着我国经济结构的调整和国内外竞争环境的加剧，产业园区作为地区产业发展的主要载体，面临着前所未有的挑战。传统的政府主导型运营模式已难以适应新经济背景下产业园区高质量发展的需求。因此，探索“管委会+公司”模式的改革路径，成为推动产业园区转型升级的关键。

传统园区运营模式，多以政府为主导。在这种模式下，地方政府统筹管理园区的规划开发和运营，虽具有集中统一、规划性强等优势，但新经济环境下，其市场化程度有限等弊端亦开始显现，无法再适配当下园区高质量发展的新要求，成为制约产业园区发展的瓶颈，在此背景下，采用市场化手段促进园区转型，激发产业园区的经济活力，已经势在必行。

“政府的归政府，市场的归市场”

2019年5月，国务院出台《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》正式拉开各地各级产业园区优化改革序幕。其中，“管委会＋公司”运行机制凭借其政企分离的优势正成为新形势下地方政府探索市场化运作的主要实施路径，成为各地开发区市场化改革的首选策略，尤其在招商引资领域。例如山东、江苏和安徽等省份已率先行动，撤销了政府内部的招商部门，通过成立专业的招商公司来承担这一职能。

“管委会+公司”模式，指管委会通过建立专业运营公司，将原来独自承担的行政管理职能和开发建设运营职能，转变为由管委会和公司共同承担，从而实现“政府+市场”共治。具体来讲，管委会回归行政管理职能，承担开发区政策制定、发展规划、行政审批等；其他可市场化的内容，如项目代建、园区运营、招商引资、产业规划、产业孵化科技创新等市场化运营职能则完全剥离交由专业运营公司来承担。其本质和初衷是为了政企职能剥离，“专业的人做专业的事”，让管委会和公司可以有效形成两驾马车，并驾齐驱，最终形成“1+1＞2”的效果。

“1+1”如何大于2？

当前全国各地区都在积极地进行“管委会+公司”的探索和尝试，以寻找最佳的合作模式。从典型案例看，现有模式根据管委会对公司管控的集权程度大致可分为三种：管委会主导1+1模式，管委会主导1+N模式以及公司主导1+1模式。鉴于各地区间具体的产业发展情况存在明显的差异，其实很难形成全面统一且行之有效的通用合作方式。归根结底，“管委会+公司”的模式，重点要解决的仍然是招商引资难问题，因此无论哪种模式，市场化才是关键。理论层面，“管委会+公司”模式下，管委会和公司职能分离，并驾齐驱，但实际上，管委会与公司之间的关系并不平等，平台公司成为自主经营、自负盈亏的市场主体当然是最佳的理想目标，但平台公司作为开发区下属的公司，其经营必然受到管委会的约束，如果管委会本身就体制机制僵化、观念滞后、统包统揽，那么平台公司完成市场化转型的可能性也几乎渺茫。

因此，明确管委会和平台公司各自的职能定位是模式改革成功的先决因素。尤其是管委会必须要推动政企分开，破除“两块牌子、一套班子”的情况。管委会层面，要更多地担负起产业发展定位的职责，专注于产业规划、资源的高效配置以及打造一流的营商环境，成为平台公司背后的“股东”，为平台公司从战略规划、业务指导、国资监管等各个方面提供支持；平台公司层面，则需要聚焦产业园区主战场，围绕管委会所确立的产业定位，针对龙头企业及中小型企业发展需求开展招商引资活动，同时通过提供具有针对性的运营服务，打造产业园区运营平台，增强自身造血能力。

平台公司市场化转型路径

（一）以股权投资/风险投资的思维做产业导入，以投行的方式做产业培育

长期以来平台公司都承担着政府投资项目的融资功能，但作为市场化的主体，想要提升自身造血能力，保持企业的可持续性发展，光有融资是远远不够的，平台公司必须要有专业的投资能力。平台公司拥有无可比拟的国有资本优势，可立足区域主导产业，聚焦优质头部企业，发挥国有资本的带动作用，撬动各方资本组建专业化的团队或联合市场化头部基金，充分利用股权直投、产业基金等多种方式进行产业投资。通过金融手段深度介入企业的发展，改变以往政府直投或借款的方式，一方面可解决企业发展急需的资本供给问题，另一方面可通过资本运作，不断壮大投资基金池，舒缓企业经营压力。

（二）以市场化思维整合资源，搭建混改平台完善经营机制

新经济形势下，园区平台公司需要从单纯的“城市建设者”转变为“产城服务综合运营商”。需要承认的是，长期以来政府的介入导致国有企业市场化程度较低，市场竞争短板明显。可通过委托经营、股权合作等方式，快速补齐公司短板，实现资源优势互补。例如，对于技术难度大、专业性强的经营性项目（如园区酒店经营、企业服务、园区招商运营等），通过委托管理方式，引入第三方专业公司进行实施，提高管理品质与经营效益；对于自身在资产开发、经营方面缺乏经验，能力不足的平台公司，通过股权合作（混改）引入优质民营经营单位，实现资源的整合及优质资产的再配置，提升企业的实力和竞争优势。

（三）加快管办分离/政企分开的容错机制探索

当前全国范围内的管委会及公司体制改革都充斥着一个不可避免的现象，即管委会对平台公司考核标准的错配导致平台公司陷入“既要、又要、还要”的两难境地。如，我司前期服务的某平台公司，既要有较高的招商业绩要求，同时在招商上需要兼顾部分政府职能，帮助提升区域GDP、解决就业等问题。不少平台公司面临着大型企业招商与招商政策导致的利润考核问题。在当下亩均论英雄的评价标准下，也会导致当前的产业招商不太关注潜力型科创企业，大量的政策支持与短期难以产出的矛盾让平台公司陷入困境。今年国资委多次提及国有资本容错和免责机制，目前看尚未有行之有效的举措。

一是，需要进一步提级出台相关政策。一方面针对新经济、新业态、新模式支持国有企业大胆试错；另一方面，加快研究容错机制的政策出台，优化平台公司考评制度，引入非数值标准的软性指标，避免一刀切。此外，更需要进一步加大政策支持力度，根据市场环境动态调整政策激励，推进管委会+平台公司职责权属划分、工作任务边界、信息统筹边界。

二是，建立以尽职免责为核心的容错机制。明确对于非主观失误或行为过错导致的投资损失实施尽职免责，细化责任划分与认定流程，保障基金管理人的独立性与决策自主权。在此基础上，针对不同产业投向及投资阶段设置差异化考核标准，拉长新兴产业、未来产业的绩效评定周期，逐步试行全生命周期考核；对于成熟产业的考核也不应简单摒弃保值增值目标，而是探索更具成长性和生命力的评价指标体系，为国有创投机构营造鼓励创新的良好氛围。