在城市化进程不断加快的当下，土地资源集约高效利用成为必然，土地储备作为合理优化和配置土地资源的关键手段，关乎城市的土地管理水平和未来发展空间。
本文围绕新增用地收储开发模式、存量用地储备模式和已收储用地管护利用方式，分别以厦门、佛山、东莞为例，总结分析三种模式的特点及工作实践，为政府储备土地的收储开发实施工作提供参考，促进城市高质量发展。
新增用地收储开发
“片区收储和综合开发”模式
2019年修正的《土地管理法》首次提出“成片开发”概念，进一步规范了土地征收成片开发工作，逐渐演化成了政府为实现一定区域内统筹发展和保障公共利益而进行的成片土地征收与收储。
片区收储将成为新增用地的主要收储方式。其中，厦门实行的“片区收储和综合开发”模式，通过片区土地收储开发与生态修复保护有机结合，促进土地资源升值溢价，开启了以生态保护为基础的土地储备新模式。
厦门“片区收储和综合开发”模式
通过开展陆海环境综合整治和生态修复保护，完成水域整治和生态治理，对整个片区进行统一规划开发，村庄实行整村收储改造，并以储备土地为抓手，推进片区公共设施建设和土地综合开发，依托良好生态发展相关现代服务产业，提升片区的土地资源资产价值和生态产品价值。
以政府储备为主进行改造开发，需要结合国土空间规划编制和实施，以及成片开发、城镇低效用地再开发等工作划定的储备片区，可推广实施“片区收储和综合开发”。
“片区收储和综合开发”模式通过全链条式管理，贯穿收储、开发、管理、供应业务全周期管理，即“统一收储、统一开发、统一供应”，形成片区效应、规模效应，形成“一个龙头进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”，实现土地资源的合理配置，达到集约、节约用地的目的。厦门五缘湾、杏林湾、马銮湾等多个片区就是采用这种模式。
存量用地储备
“政府挂账收储”模式
当前我国政府储备的土地主要来自存量土地的收储，各城市对存量土地的利用占比越来越大，已步入土地“存量时代〞。各地都在探索符合自身发展实际的存量土地利用模式，东南沿海区域的城市由于发展较早较快，对存量土地的收储模式也有着丰富的探索经验。
广东省佛山市率先采用的“政府挂账收储”模式，通过引入市场机制、加大补偿幅度，激发土地权属人参与收储的积极性来收储存量土地，为存量土地的收储提供了新思路。
佛山“政府挂账收储”模式
该模式由政府进行统筹，在改造方案通过村集体或全体股东表决同意后，将集体土地转为国有，由政府、土地储备机构与土地权属人（村集体或合作社股东）签订收储协议，暂不支付补偿款。由土地权属人完成土地整理工作，政府通过公开方式出让土地、收取土地出让金后，再按有关政策规定和挂账收储协议约定标准向原土地权属人支付土地补偿。
该模式适用于大多数工改工项目，且土地权属相对集中连片、土地租约等情况相对可控，土地权属人所得的土地补偿符合预期，村集体愿意将集体土地转为国有土地且有长远收益要求、政府财政压力大的情况。
通过先出让后补偿，政府全额让利的方式，引入村集体资金、加大补偿幅度，不仅激发土地原权利人参与收储的积极性，最大程度提升土地价值并兼顾各方利益诉求，也有利于缓解政府资金压力。
已收储用地管护利用
“1.5级”开发模式
土地储备实践工作中主要分为“土地取得”“前期开发”和“储备管护"三个阶段，其中对已入库但暂不供应的储备土地，进行必要的管护和临时利用，积极探索实现其社会价值、生态价值的有效途径和确保国有土地资产的保值增值，是土地储备实施的重要部分。
深圳前海管理局结合我国土地开发制度特点，于2014年创造性地提出五级土地开发模式中，介于土地一级开发和二级开发之间的“1.5级”土地开发概念，接着东莞在2018年印发了《东莞市土地1.5级开发操作指引》，是国内首个关于“1.5级”土地开发的正式文件，进一步加强了土地集约节约利用效率，挖掘了储备土地的临时利用价值，形成滚动开发的土地供应新模式。
东莞“1.5级”开发模式
《东莞市土地1.5级开发操作指引》将土地“1.5级”开发定义为：为盘活政府预控的储备土地，加快战略地区的土地预热，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块，短期租赁给承租人进行过渡性开发利用，待片区预热、地价提升后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施。
“1.5级”开发用地暂未有对于土地性质的要求，东莞市限定为南城国际商务区、滨海湾新区、TOD站点地区以及其他经市政府认定区域内的政府储备用地，并明确了由国有企业和平台公司来实施。“1.5级”开发的项目大多位于区域的核心位置，建筑物为低成本、易改卸的临建或装配式建筑，政府租赁交付的储备土地也都是手续完善、权属清晰合法、面积准确、无争议且现状条件达到三通一平要求的国有建设用地，租赁期满后，需要再将土地权属归还政府并统一管理。
“1.5级”开发模式通过以租赁方式进行过渡性开发利用，以较短的时间建设临时性装配式建筑，快速预热政府储备用地，到期收回并按远景规划实施，不仅在土地租赁权取得方式上更加灵活，建筑成本也更低，后续利用上也是更方便、也更加符合市场规律，有利于实现土地价值最大化。
新时期，对我国的土地储备工作提出了新的定位、新的目标。在落实“两统一”职责和自然资源管理制度改革背景下，各地应合理做好土地储备工作规划，积极探索储备土地的收储开发新模式，不断强化和完善土地储备功能，为履行所有者职责提供支撑和保障。同时，聚焦国土空间规划实施，进一步推进片区收储和综合开发，优化城市土地利用结构和空间布局。
