《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的能源体系，提高能源供给保障能力”，并明确了能耗强度的下降目标。从长远发展角度来看，无论是“十四五”规划中提出的“能源革命”，还是早在党的十八届五中全会中提出的实行能源消耗总量和强度“双控”行动，均是倒逼经济发展方式转变的主要抓手,能够推动供给侧结构性改革，促进能源结构持续优化，为“双碳”目标的实现奠定产业基础。

随着国家“双碳”目标的正式提出，能耗“双控”被赋予了新的时代内涵，要求进一步突出强度优先，总量弹性管理，各地要更加注重提高发展的质量和效益，严格控制能耗强度，倒逼调结构、转方式、定标准。这一方面能够促进产业结构优化升级，对传统行业“去产能”和改造升级发挥积极作用；另一方面，能够极大地推进能源变革，加强能源生产清洁化和能源消费电气化。

然而我国能源消费呈现出显著的空间非均衡特征，地方产业发展也面临极大的挑战，各地区节能形势严峻，其背后折射出的是有关地区能源结构偏煤、产业结构偏重、能效利用偏低、转型升级慢等深层次的问题，亟待破解。

高能耗产业分布与减排压力聚集现象明显

我国高能耗地区呈现地域分布集中，且与当地产业结构及经济发展水平关联较强。

从能源消费总量来看，能源消费总量大省集中在华北、东南沿海地区。其中，东南沿海地区山东、广东等省份能源消费总量位居前列，山东占据全国第一；华北地区河北、内蒙古等省份能源消费总量相对较高，北京、天津远低于全国平均水平。在这些能源消费大省中，钢铁、建材、石化、化工等高耗能的重化工业占比较高。而一些经济总量排名相对不太靠前的地区，上马甲醇、合成氨、烧碱、电石等“两高”项目的现象更为普遍。

从能耗强度来看，能耗强度大省在西北、华北、东北地区。其中，西北地区宁夏、青海、新疆三个省份能耗远超出全国平均水平，宁夏占据全国第一，东北地区各地能耗强度均较大，华北地区除北京外，能耗均相对较高。

高能耗省份能源消费主要依赖煤炭等化石能源，能源消费结构单一，并且对能源的依赖程度过高，产业效率低且能源浪费严重。能耗强度普遍较低的省份主要集中于华东、华中地区，如北京、上海、广东、江苏、浙江，这些地区产业结构持续优化，高耗能产业逐渐减少乃至退出，存量高能耗行业工艺技术较为先进，企业信息化程度和生产效率较高。

与此同时，由于部分地区减排难度大，工业生产受到了冲击。2021年9月，国家发展改革委印发《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，在能源消费总量控制方面，8个地区为一级预警；在能耗强度降低方面，仅有不到40%的地区完成了能耗降低进度，9个省（区）能耗强度不降反升，上半年能耗强度不达标的省份，其工业增加值占全国的70%左右。为了完成年度目标，不少出现预警的地区采取了限电限产措施，短期内对工业生产产生了一定的影响，全国钢铁周产量、全国PVC开工率、华东地区焦炉开工率、江苏等省水泥开工率均显著回落。

“双碳”目标下地方产业发展新思路

一是要把握“双碳”目标下的新产业机遇。“双碳”目标下绿色转型加速产业结构实质变迁，产业结构也将重置。站在能源转型的机遇期，传统产业和新能源产业都将迎来新机遇。具体来看，一是传统产业正在加快新旧动能转换，促进大数据、物联网与钢铁、化工等传统产业深度融合，发展轻量化、低功耗等技术工艺，构建绿色制造体系。二是风光发电未来空间非常广阔，可成为可再生电力增长主力，该产业在原材料、设备制造、市场占有率等方面已跻身于世界前列。三是储能产业发展加速，成为新风口，发展储能与风光进行互补，可使电力输送更加稳定，解决风光发电存在容易受天气变化影响的问题。四是提高电能替代度，推进汽车电动化，燃油车是交通领域碳排放的主要来源，电动化是大势所趋。

二是要形成新形势下产业工作范式创新。各地政府需要全面评估各地产能，制定技术改造措施，定标准、调存量、优增量。无论招商引资还是产业布局，需要参考行业基准，树立能源利用标准，做到清晰准确、心中有数。依据标准，有效盘活存量，为低碳高效产业腾出空间；对比标准，核算明确地区新建项目的增量空间。各地需要根据市场变化做好能源预算管理，既要保障能源需求的合理增长，又要遏制不合理能源需求。项目的保留或退出，不同项目节能改造或压减压缩的空间有多大，这些问题均需要对症下药。在这种情况下，要利用智慧化工具做好市场发展规律及趋势研究，从市场与能耗角度进行系统规划，有效厘清过剩产能，科学引导产业精准选择与布局。

三是要统筹规划，积极参与全国的碳交易市场。积极推进全国碳交易市场建设，扩大碳交易市场规模。各地需在碳市场的核心制度、运行规则、分配方法上全面对接全国碳市场总体思路，构建当地系统完善的制度体系。并结合实际积极创新，不断拓展覆盖面、创新交易品种，实现配额总量、交易规模的“双增长”。同时要完善优化碳交易机制设计，利用市场激励机制实现优化配置。通过排放主体之间的交易，提高整个社会的资源优化配置，减少排放总量；通过市场机制设计，增加排放成本，激励企业改进生产技术，多研发使用低碳零碳技术；通过碳交易市场激活产业间的碳经济，使得需要较高碳配额的传统产业（如电力、石化、化工等重点排放行业）、零排放及负碳产业（如光伏、风电、水电等清洁能源行业）、电气化变革产业（如汽车电气化）、碳检测产业都能够受益而稳步发展。

四是要用实用活利好政策，构建金融发展体系。一方面要推进重点用能企业实施节能技术改造。2021年，国家发展改革委等部门分别印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平（2021年版）》，提出鼓励开展节能技术改造，切实避免“一刀切”管理和“运动式”减碳。地方政府要根据当地需求，切实细化落实国家政策。对标国际国内能效先进水平，对重点用能企业实施节能降碳改造；鼓励国有企业、骨干企业发挥引领作用，开展节能降碳示范性项目，带动产业链上下游共同实现低碳转型。另一方面要建立和完善绿色金融体系。绿色金融是助力绿色发展的有力推手，各界亟需大量的投资来推动产业结构调整和发展新兴行业。因此需要构建和完善绿色金融体系，引导和激励金融体系以市场化的方式支持绿色投融资活动，增强绿色金融产品的创新和多样性。同时，加快金融机构绿色化转型，调整信贷政策、优化投资结构，助力“双碳”目标的达成及中国经济的绿色转型。