土地储备是配置土地资源的重要手段，也是实现城市土地价值提升的重要途径。县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应。

经过二十余年的实践，土地储备在规范土地要素市场、提高建设用地保障能力、实现土地资源集约高效利用等方面，发挥了重要的作用。本文围绕土地储备困局，提出了土地储备工作思路和策略，为土地储备规划编制及实施工作提供参考。

我国土地储备制度起步于20世纪90年代，伴随着土地有偿使用制度改革孕育而生。自1996年全国首家土地储备机构——上海市土地发展中心成立以来，我国土地储备历经了起步、推行、立法建制、全面发展四个阶段，目前仍在不断发展完善。

当前，我国城市发展已从过去的增量扩张转向内涵品质提升的新阶段，面对经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，需要加快转变经济发展方式推动高质量发展，盘活存量用地提高土地要素配置效率，规范土地储备工作加强自然资源资产管理。

随国家自然资源部组建，一系列土地储备相关政策的陆续发布，对土地储备管理工作也提出了更高要求。新形势下，土地储备面临了刚性管控难以突破、历史用地情况复杂、多方利益平衡较难、审批手续缓慢繁琐等诸多现实问题。因此，需要从全生命周期管理方向出发，进一步规范土地储备计划管理、储备范围及程序等环节。

土地储备工作思路

为贯彻土地储备全生命周期管理理念，针对土地储备新形势下面临的困局，我们提出以“盘家底—明规模—测效益—拟计划—定策略”为工作思路，立足于储备土地前端环节，通过摸清现状家底、衔接国土空间规划等，明确土地储备规模总量，发力于储备土地计划环节，通过测算成本与收益实现土地储备价值最大化，科学拟定土地储备计划，落脚于储备土地供应环节，通过储备土地收储开发三大策略做好土地供应统筹工作。

盘家底和明规模

立足于储备土地前端环节，通过采集土地利用现状、国土空间规划（土地利用总体规划、城市总体规划等）、历史土地业务、土地权属、存量建设用地、遥感影像、产业类型及收储意愿等相关信息，在摸清现状家底的基础上，统筹整合存量低效用地、闲置用地、“三旧”用地等，打好增量资源和存量建设用地“组合拳”，多策并举挖掘可收储土地资源，形成土地资源潜力数据库。

以土地管理政策为引导，衔接国民经济和社会发展规划、国土空间规划、土地市场供需状况等，结合城市发展战略布局，制定土地储备规划，明确土地储备规模总量，合理确定土地收储范围，实现连片收储和再开发。

测效益和拟计划

发力于储备土地计划环节，构建土地储备全生命周期预算管理模式，基于土地资源潜力开展可行性分析论证，在具体分析土地利用现状、历史用地业务、上位规划、收储意愿等情况的基础上，做好储备地块土地储备成本（征地拆迁费用、土地前期开发费用及其他费用等）与收益（土地出让金等）估算。

综合考虑资金平衡、用地需求、收储潜力等，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，合理拟定土地储备计划（三年滚动计划、年度储备计划等）。

结合优化调整的土地储备数量、年度储备计划及地块出让用途，加快存量储备土地供应，加速储备资金回笼，部分收益作为土地储备金，纳入政府财政预算，由土地储备机构统一运作，滚动用于土地开发，实现土地资源最大利用价值，促进土地储备工作良性循环发展。

定策略

落脚于储备土地供应环节，通过新增用地收储开发模式、存量用地储备模式和已收储用地管护利用方式等储备土地收储开发模式，构建起“成片收储、成片供地”格局，实现土地高效利用，促进高质量发展。

新增用地收储开发—“片区收储和综合开发”模式。通过全链条式管理，贯穿收储、开发、管理、供应业务全周期管理，即“统一收储、统一开发、统一供应”，形成片区效应、规模效应，做到“一个龙头进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”，实现土地资源的合理配置，达到集约、节约用地的目的。厦门五缘湾、杏林湾、马銮湾等多个片区就是采用这种模式。

存量用地储备—“政府挂账收储”模式。由政府进行统筹，在改造方案通过村集体或全体股东表决同意后，将集体土地转为国有，由政府、土地储备机构与土地权属人（村集体或合作社股东）签订收储协议，暂不支付补偿款。由土地权属人完成土地整理工作，政府通过公开方式出让土地、收取土地出让金后，再按有关政策规定和挂账收储协议约定标准向原土地权属人支付土地补偿。广东省佛山市率先采用的“政府挂账收储”模式。

已收储用地管护利用—“1.5级”开发模式。通过以租赁方式进行过渡性开发利用，以较短的时间建设临时性装配式建筑，快速预热政府储备用地，到期收回并按远景规划实施。深圳、东莞等地相继进行了土地1.5级开发的模式探索和创新实践。