自然资源部办公厅关于按照实地现状认定地类 规范国土调查成果应用的通知

自然资办发〔2023〕59号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派出机构，部机关各司局：

　　第三次全国国土调查（以下简称“三调”）依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）、《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055—2019）等，按照实地现状认定地类，全面掌握了全国国土利用状况，形成了统一的底数、底图、底版，支撑了国土空间规划、用途管制、耕地保护等各项工作。“三调”完成后，自然资源部每年组织开展年度国土变更调查，按照统一标准对地类变化情况及时进行更新，保持国土调查成果现势性和准确性，支撑自然资源相关管理。根据当前各地反映和关注的涉及地类调查认定和调查成果应用中的有关问题，现通知如下：

　　一、国土调查要按照统一调查标准，依据调查时点国土利用现状认定地类。凡是发现国土调查成果与实地国土利用现状不一致的，无论是调查时点后新发生变化的，还是“三调”或历年国土调查错漏的，均应及时通过年度国土变更调查更新或纠正调查成果，确保调查地类与实地现状保持一致。涉及管理急需的，可通过日常变更机制报部“即报即审”。

　　二、卫星遥感影像是国土调查的工作底图，但不得仅以卫星遥感影像在内业判定地类。国土调查必须按照调查规程要求，依据实地现状核实地类情况。如，水田因季节等原因，影像特征疑似水面，在年度国土变更调查工作中经实地核实用途没有改变的，仍应按水田认定地类，在《监测图斑属性表》“未变更原因”一栏中说明实际情况即可。

　　三、国土调查要严格按照标准查清耕地现状，确保耕地“实至名归”。耕地是指利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲草饲料等农作物为主，每年种植一季及以上（含以一年一季以上的耕种方式种植多年生作物）的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地），以及直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地。如，耕地上套种树木已达到林地标准的应变更为林地。

　　四、实事求是更新耕地坡度级。对因实施土地开发整理工程或因数字高程模型（DEM）现势性不够等技术原因，导致耕地实际坡度与坡度图结果不一致的，可按照《第三次全国国土调查技术问答（第三批）》（国土调查办发〔2020〕9号）和《自然资源部关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号）相关要求，以实地照片或卫星遥感影像进行举证，或通过更新DEM或利用其它测绘方法测定高程、计算坡度，经省级测绘质检部门认可后，据实更新坡度级。补充耕地未超过25度且可以长期稳定利用的，允许报备用于耕地占补平衡。

　　五、坚持从实际出发，做好地类变化的举证工作。年度国土变更调查中，要按照统一技术要求，对地类疑似变化地块做到应举尽举，确保实地核实了现状，佐证地类认定符合标准。对于人工拍摄困难（含因季节性原因无法到达进行人工拍摄）的，可在确保地类真实性的前提下，采取无人机举证、连续图斑分段举证、类似图斑典型举证、局部航飞影像举证和承诺举证等优化举证方式。对于举证照片无法充分反映整体现状的，可拍摄一段反映实际利用情况的举证视频。

　　六、为确保新增耕地真实性，防止出现“光开垦、推土、翻耕起垄，但不种植”，甚至弄虚作假的问题，对新增耕地调查要求实地举证“出土长苗”。考虑到各地农作物播种季节、物候期等实际，允许地方在每年2月报送年度国土变更调查“一上”数据时按耕地调查，到5月底前完成“出土长苗”补充举证即可;5月底仍不能举证为耕地的，纳入下一年度国土变更调查。

　　七、对实施城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡补充耕地、生态修复等项目的新增耕地，应在项目实施完成后，及时通过年度国土变更调查（含日常变更机制）报部审核确认地类。各地可将实地现状已经成为耕地的地块，以及实地已完成平整并具备耕作条件的地块（需在报备时对项目及相应地块标注“待举证”）一并纳入当年项目验收，及时形成新增耕地指标，并按有关规定使用。部将结合年度国土变更调查国家级核查，对其中尚未举证的地块持续跟踪监督，次年5月底仍达不到耕地认定标准的，将按相关规定核减指标。

　　八、坚持国土空间唯一性和地类唯一性，切实解决地类冲突问题。要以“三调”及年度国土变更调查成果为基础，按照《自然资源部 国家林业和草原局关于共同做好森林、草原、湿地调查监测工作的意见》（自然资发 〔2022〕5号）要求和《国土空间调查、规划和用途管制用地用海分类指南》统一标准，做好森林、草原、湿地调查监测工作，对涉及林地、草地、湿地地类变化的，经各级自然资源主管部门与林草主管部门共同审核确认后，纳入年度国土变更调查和林草湿图斑监测成果，确保地类认定的一致性，不断夯实自然资源管理“一张底图”基础。

　　九、国土调查成果反映的调查时点的国土利用现状，是相关管理的基础，但相关管理工作还需要进一步比对以往调查、规划、审批、督察执法等管理信息，充分考虑地类来源的合理性、合法性，综合作出判断。按照《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号），对国土调查为林地，属于实施国家退耕还林或按照国家政策和标准建设的防护林和绿色通道等的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，按照林地管理；对国土调查为林地，属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，林草主管部门无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法；对国土调查为耕地，属于《国务院关于保护森林制止毁林开垦和乱占林地的通知》（国发明电〔1998〕8号）印发后发生的毁林开垦，且没有划入耕地保护红线的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，按照林地管理，涉及建设占用使用时，无论是否已经恢复为林地，均按林地办理审核审批手续，无需落实耕地占补平衡。

　　自然资源部办公厅

　　2023年12月28日