作者｜勒燕然

来源｜省工业园区协会

园区的体制在发展之初有着一些“轻骑兵“的色彩，正是这种开放性和独特性，我国的园区发展取得了无与伦比的成功。它具有行政力量，同时，又相对地免于一些束缚。这给园区的发展带来了显而易见的好处。然而随着时代的发展和形势的变化，在大环境的冲击下，这种体制的“天花板”效应也随之而来。很多时候，行政力量反倒会成为园区发展的绊脚石，一定程度上抑制了园区发展潜能的释放。就像所有前进的，经过岁月的沉浸，往往成为了保守的。对于园区体制机制来说，虽然还远没有到达事物反面的那个时候，但前进的步伐因此变得沉缓，却是许多园区人开始意识到的。

这个时候就是需要进行改革的时候了。

尤其到了高质量发展时代，园区运营也进入了专业管理时代，体制机制催生的低效率需要变革突破。而很多人也寄望于这种“变革红利”一旦释放，将使园区发展焕发新的青春与活力。

我们可以先来看看园区的常见的管理体制。

一是企业型管理体制。园区内不设专门的行政管理机构，而是成立一家开发公司之类的法人管理主体，并赋予一定的行政职能，承担园区内经济活动的组织和管理。这家公司一般是非营利性的，主要运用地方政府授予的权限来管理园区的经济事务和社会事务，为招商引资提供各种服务。开发公司既要进行工业和商业建设，又要投资公共基础设施建设，然而用于公共项目的投资无法像政府部门通过税收来弥补，所以土地开发收入便成了开发公司最为重要的盈利渠道。企业化的运营可以在一定程度上突破体制的束缚，更满足区域经济的发展需求。但另一方面，由于不具备政府权威，许多工作会受到阻碍，而且自负盈亏的模式可能使企业陷入财政困境。二是 “园政合一”的管理体制。“园政合一”，即园区和政府管理合一，或者是一套人马两块牌子，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。步入成熟期的园区，管委会面临土地约束和繁重的社会事务，需要相应的执法权限来进行规划管理，因而派生出了“园政合一”的管理体制。“园政合一”模式把园区与行政区的优势有机结合，充分统筹协调了两区的经济事务和社会事务发展。但是，在实际操作中，过大的管理范围容易导致工作人员社会事务和民生问题集于一身，顾此失彼，反而削弱开发区原有体制的优势。三是管委会管理体制。这是当下最为常见的一种园区管理模式。政府在园区设立管理委员会，作为自己的派出机构来行使经济管理与一定的行政职能。管委会代表政府全面管理区内的各项建设、土地开发和招商引资，并为入驻的企业提供相应的公共服务。这里的管委会的管理体制不同于政府组织，管委会可以根据自身需要设立相关职能部门，各部门按实际所需配备工作人员。

就我省产业园来说，最多采用的就是管委会体制，同时，在这层架构下面，设立了园区开发公司，也就是第一个模式。也就是说，是两种模式的叠加。

事实上，根据相应情况来分析，我省产业园按照管委会体制，明确为政府派出机构是多数，但也有一些管理机构为县或乡镇政府所属事业单位，并非规范的管委会体制，不能代表市、县政府对园区统一管理、统一领导。整体看，园区管理运行不规范，管理缺位问题程度不一。

由于园区管委会在国家行政序列中定性不明，大多并不具备相应的法律地位和权限。这导致园区管委会的地位十分尴尬，园区管委会作为地方政府的派出机构，拥有一定的经济管理权限和社会管理职能。但在实际遇到冲突时，关键的权力往往不能下放给园区，致使园区在产业规划、土地征用、人才服务等方面受到所在地方的其他有关部门和有关政策条文的制约。园区的法律地位问题一直未能很好解决，园区党工委、管委会作为当地党委、政府的派出机构，并不是一级行政主体，在行政审批、社会管理和执法等具体工作上存在许多模糊地带。由于对园区的授权不够充分，许多与经济管理有直接关系的行政审批事项没有下放，导致园区办事环节增多、协调难度增大、行政效能降低。由于人事制度、分配制度不适应发展需求，导致园区内生动力不强。特别是园区管理人员中，除了上级调任的行政编人员和基层站所事业编制人员，一半以上均为无编聘用人员，因为编制原因缺乏上升通道，加上薪酬制度的一些刚性规定，存在骨干流失等问题，亟待引起重视。

另一方面，随着园区的发展，有一点日益凸显。那就是体制复归、机制不活。在县一级多数园区管理机构缺位同时，较高级别的园区则面临体制复归压力。特别是随着接管社区等情况，园区承担的社会事务越来越重，行政化色彩日益浓厚，精简高效的体制优势逐步减弱，招商引资、经济发展、服务企业、项目开发等主业受到较大冲击。在内部机制上，许多园区管委会及多数县（市、区）工业园区管理服务机构，全部纳入机关事业单位序列管理，实行财政供养“铁饭碗”制度。干部人事管理僵化，薪酬制度不灵活。园区管理机构干部队伍身份固化、管理机关化、地位边缘化。专业化、复合型高素质园区管理运营人才严重匮乏。

此外，园区管理呈现出碎片化状况。由于各类园区发展阶段、所处层级等各不相同，加上政出多门，导致园区管理不统一、不规范、不顺畅，法治化水平低甚至存在野蛮生长现象。园区还碎在名目繁多、名实不符。目前我国园区主要包括高新区、经开区和保税港区、综合保税区、海关特殊监管区、产业园等类型，据了解有些地方却有多达十余种名号，随之而来的就是功能定位、机构设置、运行机制等方面的错位和紊乱。

所以，从依靠政策支持向依靠体制机制创新转变，着力培育可持续发展的新动能，必须立足现有条件，进一步加大园区管理体制机制创新力度，着力推进全省园区在投资管理、贸易便利化、事中事后监管等领域深化改革，提高行政效率，创新园区运行机制，赋予园区更大的先行试点权，促进优质资源、优质要素、优质产业加速向园区集聚。

同时，在现有条件下，积极建立和运用市场化运作模式，发挥平台公司更大作用力，是破解体制机制的一个较好途径。改变传统工业园的园区管委会的准行政管理运行体制，实行园区行政管理主体、开发建设主体和园区营运主体“三分离”的管理运行模式，推动产业园经营主体向企业化和产业服务者转变。探索园区建设的市场化运作方式，在园区的基础设施建设上，扩大市场操作面，按照企业化运作的方式，鼓励供电、供水、通讯、排污等部门和民间资金参与园区的开发建设，逐步建立起政府、集体、个人共同投资的多元化投资机制，达到共同建设、共同受益、共同发展的目的。整合现有园区公司，组建园区集团公司，做大总量，以更强的实力更有效发挥园区平台公司作用。

体制机制是双刃剑，唯善用者胜之。