关于省级经济开发区升级国家级经济技术开发区研究（摘选）

李国良

国家级经济技术开发区（以下简称“国家级经开区”）是我国改革开放伟大事业的成功实践。我国首家国家级经开区——大连经济技术开发区于 1984 年 9 月25 日经国务院批准设立。此后，首批 14 个国家级经开区先后于 1984—1988 年批准设立，分别是：大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、湛江、天津、连云港、南通、广州、福州、上海闵行、虹桥和漕河泾经济技术开发区。

当时，像我们这样的社会主义国家建设开发区，没有前例可寻，也没有经验可借鉴。1983 年，我国国内生产总值（GDP）只有 6020.9亿元，财政收入也仅有 1366.95 亿元，外汇储备 89.01 亿美元。国力羸弱，百业待兴。国家无法像现在这样“集中财力办大事”。开发区的主要任务是筑巢引凤、招商引资和“三来一补”（来料加工、来样加工、来件装配及补偿贸易）。主要作用：一是探索出具有中国特色的资金大循环途径；二是逐步建立并完善开发区管理的基本模式与法律体系；三是在“四个窗口”（技术窗口、管理窗口、知识窗口、对外政策窗口）的基础上，确立“三为主、一致力的发展方针”（以工业为主、以吸收外资为主、以拓展出口为主，致力于发展高新技术产业）。

1986 年 8 月 19 日傍晚，邓小平同志来到天津开发区视察，在天津开发区第一家中外合资企业丹华自行车有限公司提笔写下几个大字：开发区大有希望。题词在媒体公开发表后，全国各地开发区备受鼓舞，纷纷将题词挂在墙上当“招牌”给客商看，也给自己“壮胆”。

首批国家级经开区批准规划面积一般都很小，大多不超过 10 平方公里（个别情况例外），最小的是上海虹桥经开区，面积只有 0.65平方公里。因此，从开发区设立那天起，就已经开启了“以申促建”“扩区升级”之路。这就包括国家级经开区申请扩区和后来省、市、县级开发区申请升级国家级经开区。本文专门介绍省级经济开发区升级国家级经开区成功实践经验做法，仅供大家参考。

一、省级经济开发区升级国家级经开区意义重大

到目前为止，我国国家级经开区达到230家。其中，东部地区112家，分别是辽宁9家、河北7家、北京1家、天津6家、山东16家、江苏27家、浙江22家、福建10家、广东7家、海南1家、上海6家；中部地区68家，分别是黑龙江8家、吉林5家、河南9家、湖北9家、湖南10家、安徽13家、山西4家、江西10家；西部地区50家，分别是重庆3家、四川10家、贵州2家、云南5家、广西5家、陕西5家、甘肃4家、青海2家、宁夏1家、西藏1家、新疆9家、内蒙古3家。据统计，2021年，国家级经开区创造地区生产总值13.7万亿元，同比增长15.4%，增幅高于同期全国平均水平（8.1%）7.3个百分点，占国内生产总值11.9%；财政收入2.5万亿元，同比增长12.1%，占全国财政收入比重为12.5%；税收收入2.2万亿元，同比增长14.3%，占全国税收收入比重为12.9%；进出口总额8.7万亿元（其中出口5万亿元，进口3.7万亿元），同比增长21.9%，占全国进出口总额比重为22.3%；实际使用外资和外商投资企业再投资金额684亿美元，同比增长14%。从以上统计资料可以看出，国家级经开区在我国国民经济中已经占有重要地位，是一支不可或缺的“生力军”。

（一）更能创造出品牌优势

随着国际经济大循环的发展趋势和世界范围内制造业分工的产业化，“羊圈经济”模式方兴未艾，企业入园、产业成链、产业集群此起彼伏。国家级经开区经过近 40 年的打拼，从开始时的“三通一平”到“七通一平”再到现在的“九通一平”，营商环境、产业生态、科技创新和管理体制等方面均已跃上新台阶。国家级经开区这块“金字招牌”的含金量早已扬名海内外。最为明显的是，在疫情严重影响下，在招商引资方面，中小开发区普遍出现招商难，即使能招到也是中小项目。而国家级经开区，客商纷至沓来，还往往是大项目、好项目。两相对比，这就是品牌优势。业内人士讲：一流园区拼品牌，二流园区拼资源，三流园区拼人力。因此，创建国家级经开区是通往一流园区的必由之路。

（二）更能发挥好体制优势

国家级经开区犹如各地的“特区”。一般而言，一个地级市能争取到国家批准设立一个国家级经开区实属不易，而要将其建设好更不容易。也正是因此，国家级经开区往往享受着被“高看一眼、厚爱一份”的优待，得以集中当地资源、获得重点关照。这些资源包括但不限于编制资源、政策资源、金融财政资源、人力资源和土地环境资源等。在领导配备上，开发区党工委书记、管委会主任往往是兼任所在地党委、政府领导班子成员；内设机构有关人员也只比所在地党委、政府机关低半格。与此同时，在项目审批上行使省部级审批权限，在内设机构上享有充分自主权，在干部管理方面“能上能下”。与传统行政区（县）相比，国家级经开区更具体制优势，因此，更有利于经济社会发展，更有条件成为人们心目中宜业宜居宜游宜乐的地方。

（三）更能发挥政策叠加优势

早期成立的国家级经开区，普遍实行“两免三减半”和地方留成部分财政十年全留政策。现在虽然没有了这些扶持政策，但又允许各地国家级经开区依据自身条件创设新一代政策，比如“一事一议”政策、重点项目“量身定制”政策、“先缴后奖”政策、“基金招商”政策、“先租后转让”政策等，显得更加灵活多样。有的地方还尝试“对赌招商”政策，也取得极大成功。加之国家有关部委近年密集出台扶持国家级经开区有关政策文件，比如《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》 （国办 发〔2014〕54 号 ）、《 国 务 院 办公厅关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》 （国办发〔2016〕14号）、《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》 （ 国 办 发〔2017〕7 号 ）、《 国 务 院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》 （国发〔2017〕5 号）、《国务院关于促进外资增长的若干措施的通知》 （国发〔2017〕39 号）、《国务院关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》 （国发〔2018〕19 号）、《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》 （国发〔2019〕11 号）、《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法（2021 年版）》 （商资发〔2021〕188 号）、商务部、发展改革委、工业和信息化部、自然资源部、生态环境部、交通运输部、市场监管总局、海关总署、税务总局、银保监会等 10 部门《关于支持国家级经济技术开发区创新提升更好发挥示范作用若干措施的通知》 （商资函〔2022〕549 号）等。由此可见，国家层面对国家级经开区会一直扶持和关注，政策红利不是已经消失，而是越来越“高大上”。

（四）能更好整合资源发挥优势

除政策资源外，还有建设用地资源、环境载体容量资源、金融财政资源、交通资源、平台资源、数据资源、企业生态资源、产业链资源、物流保障资源和营商环境资源等。国家级经开区，能有效实施各种资源优化配置，从而达到事半功倍作用。有一种现象蔚为壮观，那就是世界 500 强企业扎堆落户国家级经开区，国内央企、国企和民企头部企业也纷纷入驻国家级经开区。其原因在于，企业入驻国家级经开区就“如鱼得水”，能够释放出最大能量、产生最优效应、结出最大善果。

二、省级经济开发区升级国家级经开区的主要内容

国家级经开区主要功能是：招商引资、发展经济、体制创新和带动辐射作用。要创建国家级经开区，主要内容包括但不限于以下几个方面。

（一）管理体制方面

国家级经开区是一个特殊功能区，其管理体制一般是所在地党委、政府的派出机构，在规划区域范围内行使所在地党委、政府的管理权限（经济管理权和行政授权），有明确的四至范围、管理边界和权力清单及责任清单。创建国家级经开区的党组织应设立党的工作委员会（或党委）、行政管理机构一般应设立管理委员会（企业性质的国家级经开区可实行企业化管理）。内设机构一般不强调与上级对口，可实行“一对多”模式，即“小政府大社会”模式。国家级经开区管理机构工作人员，可以是国家工作人员，也可以是企业用工人员或劳务派遣人员，人员能上能下、能进能出，真正体现“能者上、庸者下”。国家级经开区管理机构要求尽可能与国际接轨，努力打造成为改革开放的“窗口”、利用外资的“磁场”、生财育智的“摇篮”和“聚宝盆”。因此，国家级经开区应是精简高效、廉洁勤政的地方。

（二）产业规划方面

创建国家级经开区应有长、中、近期产业规划。产业规划应明确主导产业、新兴产业、特色产业和传统产业。国家级经开区至少应规划1~3 个主导产业，并形成 5~10 个产业集群，年产值达 500 亿 ~1000亿元以上；布局一批新兴产业，并努力抢占科技创新制高点；进一步做大做强特色产业和传统产业，形成产业链并按照建链、固链、壮链、补链、延链结构逐步延伸和完善。在产业规划上要向苏州工业园区、广州开发区学习，舍得花大本钱，打造精品规划。做到“一张图纸绘到底、一代接着一代干”。把规划当作开发区“法律”，把规划当作开发区“基因”，把规划当作开发区“图腾”，让图纸尽快变成现实。

（三）营商环境方面

优化营商环境是创建国家级经开区的头等任务，所在地党委、政府要履行主体责任，开发区党工委、管委会要履行直接责任。首先，对外要增强开放意识，对内要增大改革力度，最大限度地优化经济管理和企业服务职能。其次，要对照国家营商环境评价标准，不断自我对照检查，积极参加国家有关部门及行业协会开展的营商环境评价。持续“放管服”深化改革，向企业和投资者提供“亲娘式”服务。做到“一枚公章管审批”“首问责任到底”“一件事一次办结”等，让创业者欢心，让办事者开心，让投资者顺心、让企业家安心舒心。

（四）综合效益方面

按照新修定的《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法（2021年版）》 （商资发〔2021〕188 号），创建国家级经开区既有数量要求也有质量要求。从实践经验来看，申请成为国家级经开区的单位，其经济社会发展大致应达到如下水平：在本省同类开发区中各类综合指标连续两年或三年中有两年位居全省开发区前三名、相当于现有国家级经开区中等以上水平；已经形成 1 个以上主导产业，经济总量初具规模，营业收入 30 亿元（东部地区）/15 亿元（中西部地区）的制造业企业 1 个以上；年实现税收 5 亿元以上；年出口额总量及增速、年实际吸收外资和外资投资企业再投资总量及增速位居全省前列；至少有 1 家国家级孵化器、众创空间，省级以上研发机构25 个以上，高新技术企业 100 家以上；规模以上工业单位增加值能耗、水耗、化学需氧量排放量和园区二氧化碳排放量增长较低；工业固体废物综合利用率较高；企业数量、城镇新增就业人数增长率较高，对当地发展辐射带动较强。

三、申报国家级经开区主要条件及成功案例

（一）主要条件

参考已升级为国家级经开区的成功案例，主要条件大致包括：

1. 具有明确的四至范围，符合“布局集中、产业集聚、用地集约高效”的总体要求；

2. 符合“坚持新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，以高质量发展为核心目标，以激发对外经济活力为突破口，着力推进国家级经开区开放创新、科技创新、制度创新，提升对外合作水平，提升经济发展质量，打造改革开放新高地”的指导思想；

3. 具有一级财政，实行集中精简、灵活高效、亲商务实的管理体制和运行机制；

4. 综合发展水平位于本省（市、区）前列，且具有明显的后发优势；

5. 经本省提名同意上报国务院。

（二）成功案例

1. 天津开发区

天津开发区，是我国第一个自主成立的市级经济技术开发区。该区从成立那天起，就将国家级经开区作为奋斗目标。1984 年 5 月，中共中央、国务院批转《沿海部分城市座谈会纪要》，决定进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海 14 个沿海港口城市。当时，邓小平同志表态：“这几个城市，有些可以划定一个有明确地域界限的区域，兴办经济技术开发区。”于是，天津先行一步，于 1984 年 8 月 6 日首先挂牌成立天津开发区管委会（市政府派出机构），这也是首创。起步区只有 3 平方公里。

紧接着，天津市政府向国务院申请设立国家级经济技术开发区，从层级上讲，天津市也是第一个申请由市级经济技术开发区升级为国家级经济技术开发区的单位。直至 1984 年 12 月 6 日，国务院正式批复：“同意天津市在塘沽盐场三分场兴办经济技术开发区，总面积 33 平方公里。”（在首批 14个国家级经开区中面积最大。）有了这 33 平方公里建设用地，可谓“英雄有了用武之地”。时任天津市长李瑞环表态：“要钱，政府没有，但是政府也不要你的钱。要权，我审批项目有多大权力，你们就有多大权力。天津市政府任何一个单位都不能去干扰你们。”这就是后来广为流传和家喻户晓的“三不体制”（不给、不管、不要）。

如今，天津开发区经过 38 年的蓬勃发展，不但成为天津市璀璨明珠，而且成为全国经开区的标杆。据统计，2021 年，天津经开区地区生产总值（GDP）2379.60 亿元，比上年增长 6%；财政收入 691.52 亿元，同比增长3.9%；税收收入 594.14 亿元，同比增长 6.9%；规模以上工业总产值 5399.74亿元，同比增长 5.6%；工业增加值 1130.30 亿元，同比增长 6.6%；实际利用外资 14.69 亿美元，同比增长 17.8%；固定资产投资同比增长 10.6%；市级以上众创空间 16 家，工程技术研究中心 33 家，新增发明专利授权 1055 项；共引进世界 500 强跨国公司投资项目 523 个；累计引进 97 个国家和地区外资项目 6362 个，累计实际使用外资 664.8 亿美元；现有注册内资企业 5.7 万家，合计注册资本2.2 万亿元。在 2021 年国家级经开区综合发展水平考核评价中位居第四名。

2. 昆山经开区

昆山经开区创建于1984 年，是我国首个县级自费开发的经开区。虽然是县级自费开发区，但他们心中有“大目标”，就是要创建国家级经开区。1991 年被江苏省政府批准为省级经济技术开发区，1992 年 8 月经国务院批准成为国家级经开区。昆山创建国家级经开区的经验证明，在改革开放的热潮中，“只有想不到的事、没有办不到的事”。昆山市是江苏省苏州市代管的一个县级市，20 世纪 90 年代还是一个农业县，他们凭着一股拼搏精神，硬是创出一番新天地来。据统计，截至 2021 年底，昆山经开区累计引进欧美、日韩、港澳台等 51 个国家和地区客商投资项目 2650 个，累计投资总额 430亿美元，注册外资超过 250 亿美元，注册内资企业超过 4 万家，注册资金超过 2000 亿元。2021 年，实现规模以上工业总产值 6240 亿元，同 比 增 长 10.5%；固定资产投资302 亿元，同比增长 3.0%，其中工业投资 107 亿元，同比增长 4.9%；一般公共预算收入 184 亿元，同比增长 10.3%；进出口总额 850 亿美元，同比增长 20%。昆山经开区成为全球资本、技术、人才集聚地，海峡两岸产业合作集聚区，中国最重要外贸基地之一。昆山经开区以昆山九分之一的土地面积，贡献了全市一半的地区生产总值、六成的工业总产值、六成的利用外资、七成的台资产出份额、八成的进出口总额。2021 年，在江苏省科学发展综合考核评价中排名第二；在国家级经开区综合发展水平考核评价中排名第五。

四、省级经济开发区升级国家级经开区的方法步骤

（一）制定工作方案

创建国家级经开区是一项综合性工程，是创建单位所在地党委、政府的头号任务，是党政一把手的重要职责，要做为“一把手工程”来抓，必须列入党委、政府的重要议事日程，必须举全市（县、区）之力。应成立专项领导小组，书记、市（县、区）长要亲自任组长，有关领导为副组长，有关部门及开发区领导为领导小组成员。领导小组下面应设办公室及若干个工作小组。委托有资质的第三方编制可行性研究报告及未来行动方案，并请有关专家问诊把脉及精心辅导。只要态度端正“以申促建”，只要有激情、在状态、敢担当、善作为，只要思想不滑坡，办法总比困难多，最终就能达至目标。

（二）对标对表查找不足

新修定的《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法（2021 年版）》 （商资发〔2021〕188 号）共 5 大类 30 个二级指标（不含一票否决指标），其中，将原来产业基础、科技创新、区域带动、生态环保、行政效能 5 个一级指标调整为对外开放、科技创新、绿色发展、统筹协调和发展质量；在二级指标由原来 53 个减少为 30 个，尤其强调发展理念和发展质量，发展理念指标有 22 项，占比 73%；发展质量指标有 8 项，占比 30%。创建国家级经开区的单位应紧紧围绕这些指标体系查找不足、因情施策。同时，要对标 2021 年国家级经开区综合发展水平考核评价排名前 30 名的开发区，虚心向他们学习取经、取长补短，按照“木桶原理”有效施策，实现换道超车。

（三）寻找重点突破方向

创建国家级经开区的单位，虽然已经具备一定的发展基础，难免还有不足之处，普遍现象就是“个子不大”“个头不高”。当然，也有一些省级开发区发展水平不错，但总会感觉已经遭遇瓶颈，因此才想要“更上一层楼”，进入“国家队” （泛指国家级经开区）。无论如何，普遍看来，“省队”（泛指省级开发区）与“国家队”还是存在明显差距。“国家队”之所以发展好，一是国家级经开区拥有较为科学完整的规划体系，包括总体规划、专项规划和控制性详细规划，基本上是“一张蓝图绘到底”，而一些省级开发区的所谓规划，只是用来“墙上挂挂”，最后还不如领导一句话。二是国家级经开区以发展制造业为主，其他产业为辅，产城融合，科学有序，尤其是制造业，主导产业突出，产业生态健全，产业链发育健康，产业集群完好。三是国家级经开区营商环境更为优质，政企关系更亲更清。四是国家级经开区大企业、好项目更多。由于国家级经开区建设用地指标更有保障，环境评价更简单快捷，外资项目审批更便捷高效，内资项目更容易得到资源保障等优势，“省队”要进入“国家队”，首先要选好发力方向，否则，很难在众多的竞争者中凸显出来。

（四）搞好任务分工

创建国家级经开区要调动方方面面的积极性，缺一不可，既要学会“攻关”，还要懂得“统战”。要最大限度地发挥好体制优势，把具体任务落实到每个部门（单位）、每个人头上，还要强调“分工不分家”，形成整体合力，发挥团队作战精神，才能在较短时间内达到目的。一般而言，创建国家级经开区最短时间也需要 3 至 5年（出省需要 2 至 3 年，到国家培育池待提名至批准也需要 1 至 2 年）。所以，不能抱着急功近利的思想。如果创建国家级经开区目的不纯，很有可能会成为“烂尾工程”。只要大家抱着“以申促建”态度，重结果更重过程，就能够获得“双丰收”。

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